O sistema municipalista brasileiro é um pilar da organização político-administrativa nacional. A formação histórica do município antecede a própria consolidação do Estado brasileiro, tendo sido transplantada do modelo lusitano ainda no período colonial. Nessa época, os municípios tinham um presidente, três vereadores, um procurador, dois almotacés, um escrivão, um juiz de fora vitalício e dois juízes comuns, eleitos com os vereadores. A força política das municipalidades residia no poder político dos vereadores e no poder econômico dos grandes proprietários rurais, com as mesmas atribuições políticas, administrativas e judiciais. No entanto, o enfraquecimento da atuação das câmaras municipais fez com que elas perdessem funções políticas e financeiras. O Brasil não chegou a ter um governo municipal autônomo, pois toda a evolução política e jurídica se direcionou para as províncias.
Com isso, os municípios passaram a ser tutelados, perdendo a função judicante, que lhes conferia prestígio e poder no período colonial. Ao longo da história político-constitucional do Brasil, a autonomia municipal oscilou entre momentos de expansão e restrição, acompanhando os ciclos macropolíticos nacionais.
Durante as décadas de 1930 e 1980, as emancipações ocorridas ficaram sob a sombra de seis constituições federais. Duas delas se destacam: a de 1946 (Democrática), durante o Estado Novo, e a de 1988 (Cidadã), consideradas as mais democráticas e municipalistas de todas. No outro aspecto, estão as constituições de 1967 e 1969, que vigoraram durante o regime militar.
Exemplo disso é que, ao longo da vigência da constituição democrática de 1946, houve um intenso surto emancipacionista, resultando em um forte crescimento no número de municípios. Já sob as constituições de 1967 e 1969, promulgadas no regime militar, consolidou-se uma forte centralização política, com severas restrições à autonomia municipal.
A Lei Complementar n.º 1, de 9 de novembro de 1967, fixou critérios mínimos para a criação e emancipação de municípios, estabelecendo exigências relacionadas à população mínima, à arrecadação própria suficiente para garantir a viabilidade administrativa, à existência de núcleo urbano consolidado e à demonstração de capacidade econômico-financeira para manutenção dos serviços públicos essenciais. Tais condicionantes tornaram o processo emancipatório mais rigoroso e subordinado ao controle da União, reduzindo significativamente o ritmo de criação de novos municípios no período.
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, os municípios passaram a ser reconhecidos como entes federativos, dotados de autonomia política, administrativa e financeira. Tal mudança institucional desencadeou novo surto emancipacionista, especialmente na década de 1990, quando mais de mil municípios foram criados.
| Intervalos Constitucionais | Constituição Vigente | Municípios Criados | Cresc. Relativo (%) | Total ao Fim do Intervalo |
| 1891 a 1934 | 1891 – Primeira República | 475 | 53,9 | 1.356 |
| 1934 a 1937 | 1934 – Segunda República | 81 | 6,0 | 1.437 |
| 1937 a 1946 | 1937 – Estado Novo | 217 | 15,1 | 1.654 |
| 1946 a 1967 | Constituição Democrática de 1946 – Estado Novo | 2.235 | 135,1 | 3.889 |
| 1967 a 1969 | 1967 – Regime Militar | 1 | 0,0 | 3.890 |
| 1969 a 1988 | 1969 – Regime Militar | 233 | 6,0 | 4.123 |
| 1988 até hoje | 1988 – Constituição Cidadã | 1.447 | 35,1 | 5.570 |
EXPLOSÃO MUNICIPAL PÓS-1988
Ao término do regime militar, o Brasil contava com aproximadamente 3.991 municípios, durante a década de 1990 foram criados 1.070 novos municípios, muitos dos quais sem condições financeiras suficientes para garantir sua sustentabilidade administrativa.
Dos mais diversos argumentos pró emancipação, alguns se destacam:
• descaso da administração do município de origem;
• existência de atividade econômica local relevante;
• grande extensão territorial;
• proximidade das políticas públicas.
A Constituição de 1988 transferiu aos estados a competência para legislar sobre emancipações distritais, o que levou as assembleias legislativas a flexibilizarem critérios e estimularem a fragmentação territorial. Tal fenômeno produziu expansão acelerada do número de municípios, sobretudo até a promulgação da Emenda Constitucional nº 15/1996, que passou a exigir lei complementar federal e Estudo de Viabilidade Municipal.
Entretanto, a lei complementar exigida pela emenda nunca foi editada, criando um bloqueio institucional à criação de novos municípios e mantendo o país com estrutura territorial altamente fragmentada.
PEQUENOS MUNICÍPIOS E A FALSA PROXIMIDADE DEMOCRÁTICA
Cerca de 70% dos municípios brasileiros possuem menos de 20 mil habitantes. Em tese, a proximidade geográfica entre governantes e governados poderia favorecer maior controle social e accountability. Todavia, em contextos de baixa densidade econômica e elevada dependência fiscal, tal proximidade tende a produzir assimetria informacional e dependência política.
A economia de grande parte desses municípios é sustentada pelo Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e pelo funcionalismo público local. Nessa estrutura, o Estado se torna o principal empregador e distribuidor de benefícios, o que fortalece relações clientelistas.
A estabilidade eleitoral observada nas eleições municipais – com elevadas taxas de reeleição – indica a existência de ciclos de perpetuação política local, frequentemente sustentados por capital simbólico associado à prestação de serviços públicos básicos.
A descentralização territorial, nesse contexto, não necessariamente implica descentralização do poder.
TRANSPARÊNCIA ATIVA E CUMPRIMENTO DAS NORMAS FISCAIS
A Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação – LAI) estabelece o dever de transparência ativa, impondo aos entes públicos a obrigação de divulgar informações de interesse coletivo independentemente de requerimento.
O §4º do art. 8º da LAI isenta municípios com até 10.000 habitantes da obrigação de manter determinados conteúdos na internet. Contudo, tal exceção não se aplica às informações relativas à execução orçamentária e financeira, que permanecem obrigatórias nos termos da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF).
Os arts. 48 e 48-A da LRF determinam a ampla divulgação de:
• planos e orçamentos;
• relatórios fiscais;
• execução detalhada de despesas e receitas;
• identificação de beneficiários e procedimentos licitatórios.
O art. 73-B estabeleceu prazo escalonado para adequação, já amplamente superado.
Sob perspectiva normativa, portanto, todos os municípios brasileiros estão obrigados à transparência fiscal eletrônica. Contudo, levantamentos realizados por Tribunais de Contas estaduais demonstram persistência de falhas estruturais na publicização de atos normativos e fiscais.
A omissão reiterada na divulgação de informações orçamentárias não constitui falha episódica, mas elemento estrutural que reforça assimetria informacional e dificulta o controle social.
DEPENDÊNCIA FISCAL E FRAGILIDADE INSTITUCIONAL
A proliferação de municípios pós-1988 ampliou a autonomia formal, mas não garantiu autonomia material. Muitos municípios recém-criados apresentam:
• baixa arrecadação própria;
• dependência significativa do FPM;
• estrutura administrativa limitada;
• fragilidade nos mecanismos de controle interno.
Lorenzetti (2003) destaca que o crescimento do número de municípios não foi acompanhado por aumento proporcional do Produto Interno Bruto ou da arrecadação nacional, resultando na diluição das receitas públicas.
Além disso, Gomes e Mac Dowell (2000) argumentam que a proliferação de pequenos municípios eleva gastos administrativos per capita, especialmente com o Legislativo municipal, impondo ônus relativo maior aos entes proporcionalmente maiores.
A descentralização política, nesses termos, pode gerar fragmentação administrativa sem correspondente fortalecimento institucional.
A QUESTÃO DO PCCS E O CUMPRIMENTO SELETIVO DA LEGISLAÇÃO
A Lei nº 8.142/1990 estabelece critérios para o recebimento de transferências intergovernamentais na área da saúde, incluindo a exigência de Comissão de elaboração do Plano de Carreira, Cargos e Salários (PCCS).
Diversos municípios, entretanto, não instituíram adequadamente tais comissões. Em situações judicializadas, frequentemente prevalece entendimento de que a implementação dependeria de discricionariedade administrativa, ainda que haja previsão legal expressa.
Observa-se padrão recorrente: normas federais são formalmente vigentes, mas sua efetividade depende da capacidade administrativa local e da indução exercida por órgãos de controle.
A NECESSIDADE DE REORGANIZAÇÃO FEDERATIVA
A legislação brasileira estimulou a criação de municípios, mas não estabeleceu mecanismos estruturais de fusão, incorporação ou extinção de entes inviáveis.
Uma reorganização federativa racional deveria considerar:
• critérios técnicos de sustentabilidade fiscal;
• fusão de municípios de pequeno porte;
• regionalização de serviços públicos;
• fortalecimento de estruturas administrativas.
Tal medida não representaria retrocesso democrático, mas ajuste estrutural destinado a reduzir fragmentação excessiva e dependência fiscal.
A municipalização pós-1988 ampliou a autonomia formal dos municípios brasileiros e produziu avanços sociais localizados. Entretanto, também consolidou modelo federativo marcado por:
• fragmentação territorial elevada;
• dependência fiscal estrutural;
• baixa institucionalização da transparência ativa;
• reprodução de elites políticas locais.
O desafio contemporâneo não consiste apenas em discutir novas emancipações, mas em reavaliar a racionalidade administrativa do modelo vigente.
Sem reorganização federativa e fortalecimento institucional, a proximidade entre governantes e governados continuará sendo instrumento de dominação política, e não necessariamente mecanismo de empoderamento democrático.
